Como a Dívida Ativa pesa no i-Fiscal: o que o Tribunal de Contas realmente enxerga

1. Por que falar de Dívida Ativa e i-Fiscal na mesma frase?

Nos últimos anos, a gestão da Dívida Ativa deixou de ser apenas um “assunto da Procuradoria” e passou a ser um tema central de governança fiscal, especialmente depois que os Tribunais de Contas passaram a usar indicadores estruturados para medir a efetividade dos municípios.

No Estado de São Paulo, o Índice de Efetividade da Gestão Municipal (IEG-M), criado pelo TCE-SP, avalia a qualidade da gestão em sete dimensões (Educação, Saúde, Planejamento, Fiscal, Meio Ambiente, Cidades Protegidas e Governança de TI). Dentro dele, a dimensão i-Fiscal mede o comportamento da gestão fiscal como um todo — execução da receita e despesa, endividamento, restos a pagar, liquidez, pagamento de precatórios e, de forma explícita, Dívida Ativa.

Ou seja: Dívida Ativa não é um detalhe periférico. Ela aparece como indicador próprio dentro do i-Fiscal e é lida pelo Tribunal como termômetro de esforço arrecadatório, qualidade de cadastro, política de cancelamentos e aderência às boas práticas contábeis.

2. O que é o i-Fiscal e onde entra a Dívida Ativa?

Segundo o Manual do IEG-M 2024 do TCE-SP, o i-Fiscal tem como objetivo “ordenar os municípios quanto à política fiscal estabelecida e executada”, analisando execução orçamentária, limites da LRF, endividamento, pagamento de precatórios, liquidez etc.

Na lista de indicadores que compõem o i-Fiscal/TCESP, o Tribunal explicita dois itens diretamente relacionados à Dívida Ativa:

• “Dívida Ativa: Percentual de Recebimento”
• “Dívida Ativa: Percentual de Cancelamento”

Em termos técnicos, esses indicadores procuram responder a duas perguntas:

1. Do estoque de Dívida Ativa, quanto o município efetivamente recebe?
2. Quanto o município está cancelando (ou baixando como perda), em relação ao estoque?

Ainda que a fórmula exata e a pontuação sejam definidas no manual de cada Tribunal, a lógica é semelhante à usada pelo próprio TCE-SP em outros índices (como o IEGE, para Estados), onde há indicador específico de “Percentual de Cancelamento da Dívida Ativa”, calculado relacionando os valores cancelados ao estoque ajustado de Dívida Ativa.

Na prática, o Tribunal está dizendo:

“Não basta inscrever crédito em Dívida Ativa: eu quero saber o que você faz com essa carteira – quanto recupera e quanto limpa (com critério) do ponto de vista contábil.”

3. O que é “Dívida Ativa” na visão técnica (MCASP + legislação)?

Para entender o que o i-Fiscal está medindo, é importante voltar um passo e olhar a definição de Dívida Ativa na contabilidade pública.

Manuais de contabilidade e guias estaduais, como o Manual da Dívida Ativa do Estado do Rio de Janeiro, replicando o espírito da Lei 4.320/1964, definem Dívida Ativa como:

• o conjunto de créditos tributários e não tributários em favor da Fazenda Pública,
• vencidos e não pagos no prazo legal,
• inscritos em registro próprio após verificação de liquidez e certeza,
• compreendendo valor principal, atualização monetária, juros, multa e demais encargos.

O MCASP (Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público), nas versões recentes aprovadas pela STN, reforça que:

• a inscrição em Dívida Ativa é um fato contábil permutativo (transferência de “créditos a receber” para “créditos inscritos em Dívida Ativa”);
• deve haver distinção entre Dívida Ativa Tributária e Não Tributária;
• devem ser reconhecidas perdas prováveis por meio de ajustes para perdas em créditos tributários e não tributários.

Ou seja, quando o Tribunal olha para os indicadores de Dívida Ativa no i-Fiscal, ele não está olhando só para “dinheiro a cobrar”, mas para um ativo contábil que precisa ser:

• legalmente constituído,
• bem documentado,
• classificado corretamente no PCASP,
• cobrado de forma eficiente,
• e ajustado por perdas de forma aderente às normas.

4. O que o Tribunal de Contas realmente enxerga por trás dos números

4.1. Estoque, cadastro e “realismo” da carteira

Um estoque enorme de Dívida Ativa, com baixíssimo percentual de recebimento, pode significar várias coisas:

• cadastros desatualizados (devedor não localizado, CNPJ baixado, imóvel inexistente),
• créditos de valor irrisório e custo de cobrança maior que a chance de recuperação,
• lançamentos antigos jamais revisitados.

A Nota Recomendatória Conjunta 01/2024 (Atricon–IRB–Abracom–CNPTC), dirigida aos Tribunais de Contas, é explícita ao mencionar a “crônica ineficiência na cobrança da dívida ativa”, destacando: alta taxa de congestionamento das execuções fiscais, ajuizamento em massa sem critério, desatualização de cadastros e custo processual maior que o crédito buscado. (Atricon)

O recado: um estoque inflado e irreal não é sinal de eficiência – é sinal de falta de governança.

Quando o i-Fiscal mede recebimento e cancelamento de Dívida Ativa, ele está, na prática, confrontando o município com perguntas como:

• Sua carteira é minimamente depurada?
• Você cancela o que é irrecuperável com critério e registra como perda?
• Você insiste em executar judicialmente créditos inviáveis, só para “evitar prescrição”?

4.2. Cobrança extrajudicial organizada (e comprovável)

A Nota Recomendatória 01/2024 também dialoga com um ponto central para o i-Fiscal: antes de ajuizar, é preciso tentar cobrar bem na esfera administrativa. Ela recomenda que os Tribunais orientem os jurisdicionados a: (Atricon)

• adotar tentativas de conciliação e outras soluções administrativas antes de entrar com execução fiscal;
• desenvolver métodos eficazes de cobrança extrajudicial, incluindo protesto de CDA;
• definir valor mínimo (alçada) para ajuizamento, evitando execuções fiscais de baixíssimo valor.

O TCE-SP, em seu Manual de Boas Práticas – Recuperação Extrajudicial da Dívida Ativa, deixa claro que a existência de programas de parcelamento e outros mecanismos de cobrança extrajudicial pontua positivamente no indicador fiscal. (Tribunal de Contas de São Paulo)

Na leitura do Tribunal, portanto, pesa muito:

• ter normas claras sobre parcelamento, descontos, remissão, anistia;
• demonstrar uso efetivo de protesto, notificações, acordos, não apenas previsão “no papel”;
• produzir trilhas de cobrança extrajudicial (relatórios, registros de tentativas de negociação, alertas enviados etc.).

Tudo isso conversa diretamente com o Percentual de Recebimento da Dívida Ativa: quanto mais organizada a cobrança extrajudicial, maior tende a ser o recebimento, sobretudo em créditos de menor valor.

4.3. Cobrança judicial: critério, não volume cego

O STF, no Tema 1.184, admitido com repercussão geral, considerou legítima a extinção de execuções fiscais de baixo valor por falta de interesse de agir, desde que respeitados critérios de eficiência e a competência de cada ente. (Atricon)

A Nota Recomendatória 01/2024 usa essa decisão como base para recomendar que:

• o ajuizamento dependa de providências prévias (tentativas de conciliação e protesto);
• exista valor mínimo para execuções;
• sejam analisados custo unitário do processo e probabilidade de recuperação. (Atricon)

Ou seja, o Tribunal não premia o município que ajuíza tudo; premia o município que:

• seleciona o que ajuizar, com critério econômico e jurídico;
• mantém alinhamento entre estoque inscrito, carteira ajuizada e resultados de recuperação;
• evita congestionar o Judiciário com execuções natimortas (o que se reflete, mais adiante, no próprio nível de recebimento e no indicador de cancelamento).

4.4. Prescrição, cancelamentos e provisões: o lado contábil da história

Do ponto de vista contábil, manuais como o MCASP e guias de Dívida Ativa estaduais enfatizam:

• a necessidade de reconhecer ajustes para perdas prováveis em créditos tributários e não tributários;
• a distinção clara entre baixa por recebimento e baixa por cancelamento/perda;
• a importância de manter controles de prescrição e, quando necessário, cancelar créditos de forma fundamentada.

No i-Fiscal, isso aparece diretamente no indicador “Dívida Ativa: Percentual de Cancelamento”. Um percentual muito baixo, por vários anos, diante de uma carteira com créditos antigos e claramente irrecuperáveis, pode ser interpretado como omissão na depuração da carteira. Já um percentual muito alto, de uma vez, pode chamar a atenção para eventuais renúncias de receita mal fundamentadas.

O que o Tribunal quer ver é:

• que há política de cancelamento (por prescrição, irrecuperabilidade, valores antieconômicos, decisões judiciais);
• que os cancelamentos são documentados e transparentes;
• que há coerência entre cancelamentos, provisões e evidências de esforço de cobrança prévio.

4.5. Integração com a contabilidade e o sistema de informações (AUDESP, PCASP etc.)

O i-Fiscal é calculado com base em dados enviados pelos municípios ao Tribunal, por sistemas como o AUDESP, que recebem a execução orçamentária e outros dados contábeis padronizados.

Quando o Tribunal analisa “Percentual de Recebimento” e “Percentual de Cancelamento” da Dívida Ativa, ele está cruzando:

• saldos de contas do PCASP relativas a “Créditos inscritos em Dívida Ativa”;
• variações patrimoniais de ingresso (recebimentos);
• variações de perda (ajustes e cancelamentos).

Então, além da “política de cobrança”, pesa muito:

• se a contabilidade registra corretamente as mutações da Dívida Ativa;
• se os relatórios e balancetes são encaminhados com consistência;
• se as informações justificam a nota do município nos indicadores de Dívida Ativa.

5. Quanto isso pesa na prática na nota do i-Fiscal?

No modelo do TCE-SP, o i-Fiscal combina indicadores calculados pelo Tribunal (a partir dos dados do AUDESP) e respostas a questionários. Há estudos, como o prognóstico do i-Fiscal em Campinas, indicando que a maior parte da pontuação dessa dimensão vem dos indicadores fiscais numéricos (cerca de 90%), enquanto o questionário responde por parcela menor.

Como “Dívida Ativa: Percentual de Recebimento” e “Dívida Ativa: Percentual de Cancelamento” fazem parte desse conjunto, a gestão da Dívida Ativa influencia diretamente:

• a pontuação no i-Fiscal;
• a classificação do município nas faixas do IEG-M;
• e, por consequência, a percepção de governança fiscal pelos órgãos de controle, Ministério Público de Contas e sociedade.

Na prática, dois municípios com orçamento semelhante podem ter notas fiscais muito diferentes porque:

• um mantém uma carteira de Dívida Ativa organizada, cobrada e depurada,
• e o outro acumula créditos irrealistas, com baixa recuperação, pouco cancelamento criterioso e quase nenhuma evidência de cobrança extrajudicial estruturada.

6. O que um município precisa fazer se quiser “ir bem” no i-Fiscal via Dívida Ativa?

Do ponto de vista técnico, as prioridades são claras:

1. Qualificar a carteira de Dívida Ativa
   • Revisar cadastros (CPF/CNPJ, endereços, vínculos com imóveis/atividades).
   • Segmentar por valor, idade do crédito, probabilidade de recuperação.
2. Estruturar a cobrança extrajudicial
   • Definir fluxos padronizados de notificação, parcelamento, protesto.
   • Registrar todas as interações (inclusive digitais – portais, WhatsApp, SMS, e-mail, notificações extrajudiciais).
   • Produzir relatórios que demonstrem esforço arrecadatório real, não apenas intencional.
3. Rever a estratégia de ajuizamento
   • Estabelecer alçada mínima para execuções fiscais, em linha com a orientação ATRICON/IRB. (Atricon)
   • Priorizar créditos com maior chance de recuperação (devedor localizado, bens, valor significativo).
   • Evitar execuções usadas apenas como “antídoto contra prescrição”, sem perspectiva de resultado.
4. Implantar política de cancelamento e provisão para perdas
   • Usar critérios claros de prescrição e irrecuperabilidade, documentando cada caso.
   • Registrar ajustes para perdas conforme MCASP e demais normas.
5. Integrar a Dívida Ativa à contabilidade e ao controle interno
   • Garantir que os dados enviados ao Tribunal (AUDESP ou sistema equivalente) reflitam a realidade da carteira.
   • Envolver Controladoria, Finanças, Procuradoria e eventualmente RPPS na leitura dos impactos patrimoniais.

7. Conclusão: Dívida Ativa como eixo de governança fiscal, não apenas “dinheiro a receber”

Quando o Tribunal de Contas olha para a Dívida Ativa dentro do i-Fiscal, ele enxerga muito mais do que um número de estoque:

• vê se o município forma crédito com qualidade,
• se cobra com inteligência e proporcionalidade,
• se depura e provisiona com transparência,
• e se consegue traduzir tudo isso em informações contábeis consistentes e auditáveis.

Em outras palavras, a Dívida Ativa é tratada como um eixo de governança fiscal integrada — que envolve Procuradoria, Fazenda/Finanças, Contabilidade, Controle Interno e, em muitos casos, o próprio RPPS (quando há vínculo entre receitas de Dívida Ativa e fundos previdenciários).

Para um município que deseja subir de patamar no i-Fiscal e reduzir riscos perante o Tribunal de Contas, não basta apenas “inscrever mais” ou “ajuizar mais”: é preciso gestão ativa da Dívida Ativa, com:

• dados limpos,
• política clara de cobrança extrajudicial e judicial,
• critérios objetivos de cancelamento,
• e total aderência às normas contábeis e recomendações do sistema de controle externo.

Esse é exatamente o ponto onde soluções tecnológicas especializadas em Dívida Ativa deixam de ser “software de cobrança” e passam a ser infraestrutura de governança fiscal, diretamente conectada ao que o Tribunal de Contas realmente enxerga quando calcula o i-Fiscal.